ADIS

A PROPÓSITO DE LAS ÁREAS DE DESARROLLO INDÍGENA EN LA PERSPECTIVA DE UNA NUEVA POLÍTICA PRO-INDÍGENA[1]

Roberto Santana

El 7 de Noviembre 2003 tuve la oportunidad de participar en un debate sobre “Proyecciones de la política indígena en el contexto regional y nacional”, organizado en Osorno por el CEDER (Centro de Estudios Locales y Regionales, de la Universidad de Los Lagos). Allí expusieron el Secretario Ejecutivo y otros participantes en la Comisión Verdad y Nuevo Trato para los Pueblos Indígenas. El debate se organizó en torno a la información entregada por esos personeros acerca de los resultados del trabajo de dicha Comisión.

Del lado de los expositores se subrayó el carácter declarativo del documento entregado al Presidente de la República y se dió a entender que talvez el texto no recogía suficientemente la voz de los representantes indígenas puesto que algunos líderes invitados habían rehusado participar en los trabajos. De todas maneras, se dijo, esta circunstancia no restaba méritos a un documento que debía desde ya considerarse como una referencia obligada para las futuras políticas pro-indígenas. Del lado de los presentes en la sala, en su mayor parte mapuche-huilliches, entre ellos algunos líderes, la tónica de las opiniones vertidas fué la desconfianza generalizada frente a lo que pueden esperar del Estado, y entre en serio y en broma se habló de “nuevo teatro”, de “nuevo maltrato” y de otras formulaciones por el mismo estilo. Estas reacciones, globalmente pesimistas, se argumentaron aludiendo a la incapacidad demostrada hasta aquí por el Estado chileno para adaptar su institucionalidad a las exigencias de los nuevos tiempos y su accionar a las particulares características de las sociedades y territorios indígenas. Muchos pusieron en duda que de las propuestas de la Comisión se pueda pasar a los hechos, a una “operatividad real” sobre el terreno, dada no solamente la precaridad de los recursos institucionales acordados a la acción pro-indígena sino también por la ausencia de métodos y de instrumentos "apropiados" a la especificidad indígena en el trabajo institucional, en fin, se hizo también la crítica de la falta de coordinación entre los servicios públicos.

Días después de dicho Seminario, fue publicado el importante documento con las recomendaciones hechas por la Comisión al Presidente de la República y me llamó mucho la atención que el tema sensible de las dificultades de entendimiento entre los indígenas y los aparatos del Estado encargados del desarrollo, el cual fue precisamente el centro de las intervenciones en el debate de Osorno, no haya sido abordado en los trabajos de la Comisión. Quedó así fuera de tratamiento el tema fundamental de la cultura burocrática que impregna el trabajo de las instituciones públicas operando en tierras indígenas a pesar de la importancia decisiva que tendrá el comportamiento institucional en las intervenciones venideras, como la tiene ya en las llamadas Áreas de Desarrollo Indígena (ADIS), donde se empieza a concentrar el mayor despliegue de las instituciones del Estado. Este asunto no ocupó, lamentablemente, la atención de la Comisión.

Yo voy a retomar los puntos puestos de relieve en el debate de Osorno, los cuales a mi juicio constituyen una denuncia de la cultura burocrática con la cual deben enfrentarse los indígenas en sus esfuerzos de desarrollo, porque me parece que tienen una importancia fundamental en lo que ha sido la criticada aplicación de la Ley para los pueblos indígenas de 1993 y la práctica, no menos cuestionada, de la CONADI, institución de tutela. Voy a intentar un cuestionamiento que me parece indispensable y urgente sobre al menos dos problemas cruciales que han sido revelados en la aplicación de la política oficial: uno, que es el de la concepción oficial dominante en la planificación del desarrollo indígena y, otro, que es el viejo problema de las coordinaciones institucionales. Lo voy a hacer desde una óptica de desarrollo local, o si se prefiere, desde la perspectiva de un desarrollo indígena territorializado pues yo soy un convencido que el destino de los pueblos indígenas, independientemente de todos los reconocimientos legales y constitucionales, se va a jugar en los años que vienen en lo que puedan hacer los propios interesados en sus lugares de vida, en sus propios habitats o comunidades.

Para ilustrar hasta qué punto es una enfermedad grave lo que está ocurriendo con la intervención del Estado en lo que tiene que ver con los asuntos indígenas en el marco vigente de la Ley especial 19253 invito a leer, en el anexo a este texto, algunos párrafos de un documento que habla por sí sólo. Se trata del Acta de la Octava Sesión (del 7 de enero del 2003) del Consejo Directivo del Área de Desarrollo Indígena (ADI) de la provincia de Iquique, también llamada Area "Jiwasa Oraje". Para muestra, cito aquí lo dicho por el Seremi de Serplac en esta sesión de evaluación de un año de actividades del Consejo:

(del Seremi de Serplac): "…respecto a visualizar cuáles eran los frutos que este Consejo debiera haber cumplido, yo jamás asistí a una reunión donde se debatiera cuáles iban a ser los frutos a mostrar, y como eso no estaba, nuestra labor se restringió a analizar una y otra vez el Reglamento, en constituir las Comisiones, en tomar acuerdos para enviar algunas cartas, en tomar acuerdos para tomar alguna relación con la Comisión Rural del Consejo Regional. Pero en términos de resultados propiamente no veo que este Consejo durante el año 2002 haya generado algún resultado que pueda traducirse en un beneficio para las comunidades del ADI". Otros miembros del Consejo hicieron uso de la la palabra abundando en el hecho que, desde todo punto de vista, después de un año de la creación del Área Jiwasa Oraje el balance era desolador !

En el documento citado no falta ninguno de los ingredientes mayores que neutralizan hoy la acción del Estado en las zonas indígenas y que justifican una crítica conceptual en profundidad. Si se decortica en detalle el contenido se encontrará allí el sumo del centralismo con su pretensión a todo controlar, la imposición jerárquica, la demagogia participativa, la mistificación de las coordinaciones, el sectorialismo de las acciones sobre el terreno, etc. Nada excepcional, sin embargo, desde que en todas las zonas indígenas se pueden hacer constataciones similares y apreciar que el grado de desconfianza y de desafección hacia las instituciones públicas va en aumento.

Toda interpretación sería engañosa, sin embargo,  si no se viera allí el resultado lógico de un sistema burocrático que por asegurar su propia conservación y para justificarse, prioriza su propia presencia y sus múltiples e intrincados pocedimientos internos, multiplica las exigencias formales e inútiles, y termina por perder completamente de vista los objetivos de los programas previstos y hace imposible toda intervención creadora de los sujetos mismos del desarrollo. En la creación de algunas Areas Desarrollo Indígena se comprueba que en realidad se han inventado verdaderas entelequias de instancias de mando y de organigramas jerarquizados[2], como si el designio primero fuese la neutralización de la acción del Estado y lo que es más grave para los indígenas, como si se buscara quitar toda visibilidad a las comunidades y toda fuerza de decisión a los dirigentes locales.

Ahora bien, todos sabemos que se puede criticar y denunciar hasta el infinito el modo de funcionamiento burocrático, así como reiterar indefinidamente la necesidad de la reforma del Estado y de la administración pública, pero hay que saber también que habrá pocas posibilidades de cambio si las críticas, denuncias y demandas no van acompañadas de un cuestionamiento de fondo que se ataque a las bases conceptuales sobre las cuales se ha erigido la cultura burocrática actual.

Los indígenas sujetos a un sistema de planificación fuera de época

Lo primero que conviene criticar es la filosofía que impregna la planificación del desarrollo territorial en general en Chile y luego su inadaptación a las condiciones indígenas particulares.

Así, parece indispensable cuestionar el sistema de planificación manejado desde el Ministerio de Planificación y Cooperación, el cual en sus principios de base tiene la pretensión de querer ordenar el territorio como si estuviéramos aún en 1970, cuando el Estado era todavía el Gran Inversor y el Gran Patrón de la economía chilena, cuando por lo mismo los planificadores se hacían la ilusión de poder operar sobre el espacio nacional para crear un territorio con desarrollo “armónico” (como si la desarmonía o la diferencia no fuesen lo propio de la sociedad humana) o “equilibrado” (como si lo desigual y el desequilibrio no fuesen lo propio de la economía). Paralelamente a la emergencia del sistema de planificación y con el objetivo de facilitar la eficiencia del Estado centralista se crearon las primeras coordinaciones interinstitucionales. Todo ello tenía su lógica: en esa época, todas las propuestas venían del centro político y administrativo, lo que era normal pues era allí donde estaban los recursos. El problema es que con el tiempo, la institucionalidad se fué haciendo más densa y complicada y más difícil de coordinar y los mecanismos que se inventaron no dieron en general gran resultado. ¿Es necesario recordar que, a pesar de las buenas intenciones no hubo reequilibraje territorial ni tampoco desarrollo armónico, y que las coordinaciones interinstitucionales mostraron ya en esa época su infecundia, víctimas del excesivo centralismo con su secuela de monopolio de la decisión, de sectorialismo verticalista y jerárquico, y de subestimación del rol de las colectividades locales?

Hoy estamos en otra realidad, en otro contexto, puesto que el Estado inversor, rector y planificador de la economía ha cedido el paso a la empresa privada y a la economía de mercado. Hoy, el rol subsidiario del Estado remite la planificación central a los dominios complementarios, colaterales o derivados del proceso inversor y en particular al manejo geográfico de las políticas asistenciales. La pretensión de que el Estado planifica el territorio parece por lo mismo tan obsoleta como el fenecido modelo de industrialización por sustitución de importaciones. Y es un signo de que el Estado tiene un fuerte retardo en su adaptación al vigor y al dinamismo del modelo neoliberal. Si es permitido hablar todavía de ordenamiento territorial parece evidente que ello no vendrá desde arriba”, desde el centro del Estado y que no será una tarea viable sino como resultado de propuestas salidas de los diferentes actores públicos, privados y asociativos, operando e interactuando a diferentes escalas territoriales. Más todavía, el nuevo orden territorial tendrá que aceptar e incluso promover la existencia de espacios de la diferencia, donde se valoriza la diversidad cultural, pero para ello tendrá que asumir nuevos postulados, trabajar con otros paradigmas.

Por lo mismo, el enunciado del problema de la organización del espacio ha cambiado, y estamos hoy frente a una problemática que apela más bien a la idea de construcción social de los territorios, entendiendo por tal un proceso que tiene que ver con los lugares, con lo local y con lo regional, es decir, con los niveles escalares donde las sociedades tejen sus entramados de relaciones y construyen sus patrimonios. La noción de construcción social de los territorios conlleva la idea fundamental de coordinación y de negociación entre los actores locales, quienes interactúan en un plano de igualdad en cuanto a vocación proposicional y en cuanto a la toma de decisiones.

La puesta en relieve del concepto de negociación entre actores, ejercicio que dicho sea de paso no es de predilección de los representantes del Estado chileno, debería tener como consecuencia un efecto de la máxima importancia, pues viene a cuestionar y a poner "fuera del juego" la vieja noción de participación ligada a la época clásica del Estado todopoderoso, cuando éste, una vez decididas "desde arriba" las políticas y los programas, "llamaba" a los sujetos a participar en la ejecución de programas que ellos no habían decidido ni contribuido a definir. Detrás de la pseudo participación se esconde la autosatisfacción institucional. Por eso, el uso y abuso del manoseado término de "participación" por los agentes institucionales es significativo, pues estaría indicando que para ellos el cambio de modelo macro-económico puede compatibilizarse con las viejas concepciones y con las viejas prácticas institucionales, de la misma manera que los viejos paradigmas pueden seguir siendo válidos, y que, por lo mismo, a nivel de la actividad del Estado todo está bien y en orden.

Esta otra conceptualización relativa al desarrollo territorial es diferente y en oposición de aquélla que manejan el MIDEPLAN y las instituciones del Estado en general. Ella significa que son el conjunto de los actores sociales e institucionales los que están llamados a asumir la responsabilidad por la creación estratégica y por la gestión de los recursos naturales, de los patrimonios y del interés común en general. Esta idea tiene un lazo de familia con la noción anglosajona de gouvernance, eficaz en el nivel local, ofrece evidentes ventajas para operar en las condiciones de la economía liberal (independientemente que ella nos guste o no nos guste) y parece ser, por lo demás, la que más conviene a la problemática de las poblaciones indígenas y particularmente al tema de las llamadas Areas de Desarrollo Indígena de que habla la Ley 19253.

Independientemente de que en los conflictos y malentendidos actuales entre indígenas y Estado chileno haya un fondo importante de reivindicaciones materiales, principalmente de tierras, no hay que equivocarse, sin embargo! Lo que está en desarrollo y tomando cada vez más fuerza por el lado indígena es una demanda por grados o niveles de autonomía que permita a los hombres y mujeres de las comunidades y grupos asociativos asumir la gestión de su propio desarrollo en el nivel local y en sus lugares de vida, en primer lugar en sus comunidades. Esta idea y demanda, profundamente legítima, no debe ser tergiversada para confundirla con no importa qué amenaza para la la autoridad del Estado; los procesos de autogestión existen por todas partes en el mundo capitalista y a nadie se le ocurre denunciarlos como atentatorios para la vida nacional, o para la soberanía del país.

De lo que se trata entonces del lado del gobierno es de facilitar, promover y apoyar el desarrollo de la capacidad de autogestión de las sociedades indígenas locales, pero, por cierto, tal objetivo no puede lograrse si del lado oficial no se tiene claridad o no se tiene suficientemente interiorizado lo esencial de la dinámica más general en la cual se encuentran embarcadas actualmente las comunidades, es decir si no se calibra suficientemente la complejidad y lo difícil de su transición a la modernidad. El problema está, efectivamente, en cómo hacer para asegurar que ese tránsito se haga como un proceso gradual autocontrolado, no traumático ni conflictual, orientado y regulado por los interesados mismos.

Hacia una nueva concepción del trabajo con las comunidades

La primera conclusión de las proposiciones anteriores es el imperativo de clarificar la intencionalidad de una nueva política que podría salir de las recomendaciones de la Comisión, y para que las cosas sean claras desde el comienzo, la denominación de las ADI debería evocar precisamente la voluntad de favorecer el reforzamiento de la capacidad estratégica y de negociación de los actores indígenas locales, y en tal sentido habría que hablar no ya de ADIS sino de “Territorios de autogestión local indígenas” (TEALI) al interior de los cuales se realizarían los programas destinados a facilitar los procesos de desarrollo y de regulación de la transición indígena a la modernidad. Esta vocación de los territorios indígenas a devenir especies de laboratorios de experimentación social rompe con la actual concepción oficial de las ADI (que en realidad es un montaje más para el Mismo quehacer institucional de siempre) y resta pertinencia a las formulaciones que circulan en los medios oficiales respecto a los objetivos que deberían ser perseguidos en su interior, cuando hablan de desarrollo “armónico” de las comunidades, de desarrollo “diversificado”, etc.). Es de lamentar que la Comisión de Verdad y Nuevo Trato se haya contentado con sustituir la designación de Áreas de Desarrollo Indígenas por la simple expresión de "Territorios indígenas" (cuya connotación podría asimilarse fácilmente a la idea de territorios “ancestrales”, en todo caso a extensos espacios geográficos), sin entrar a problematizar los comportamientos y las prácticas institucionales en su interacción con los indígenas.

La segunda conclusión, importante para la puesta en marcha de una nueva dinámica, es que habría que inventar un procedimiento o un sistema destinado a facilitar el diálogo y la negociación entre los actores locales e institucionales, ejercicio poco frecuente en torno a la gestación de proyectos estratégicos. Ese procedimiento debería permitir una ruptura con el verticalismo y el quehacer sectorializado que impregna actualmente el sistema de planificación inventado para las ADI, ejemplificado por el caso de la Jiwasa Oraje, en la provincia de Iquique.

¿Por qué no imaginar que tal procedimiento podría tener algo que ver con los pasos o etapas que han sido experimentados en otras partes del mundo en la aplicación de la así llamada concepción patrimonialista del desarrollo local?, donde los patrimonios naturales o construídos socialmente (materiales e inmateriales) y su valorización están en el centro de las estrategias locales. Para no extendernos sobre el significado y el interés de los patrimonios en el desarrollo actual de las sociedades, bastaría con decir simplemente que esta noción hay que entenderla como el conjunto de los elementos materiales e inmateriales que contribuyen a mantener y a desarrollar la identidad y la autonomía de los individuos y de los grupos de individuos. En esta perspectiva se inscriben las reflexiones sobre la llamada mediación patrimonial, procedimiento que permite explorar una pista de coordinación de actores basada en el contrato, cuya virtud está en valorizar el principio de ir más allá de las soluciones de corto y de mediano plazo para privilegiar un punto de vista que favorece el acuerdo sobre la visión de un futuro común, de lo que se quiere que sea la futura sociedad local. A nadie puede escapar que la concretización de tal objetivo pasa esencialmente por el diálogo, la coordinación y la negociación entre los actores.

El procedimiento de la mediación puede ser un mecanismo de gran utilidad para hacer posible el trabajo consensual y eficaz de los actores, principalmente en lo que tiene que ver con la gestión de los recursos locales, para superar los viejos conflictos litigiosos a propósito de la explotación de tales recursos y también a propósito de los derechos de propiedad. Pero, sobre todo, hay que imaginarlo operando en una perspectiva más estratégica, como son los proyectos locales de largo plazo.

En el caso particular de los mapuche-huilliches de Osorno, creo que nadie podría objetar la necesidad de una mediación entre los intereses indígenas, las instituciones del Estado y el sector privado. Esta necesidad va más allá de las operaciones de conciliación indispensable que deben hacerse a la hora de los conflictos candentes, que requieren a veces una intervención conciliadora de urgencia. A lo que yo quiero referirme, con énfasis, es a un procedimiento de mediación que mire hacia el futuro, que tenga como vocacion fundamental lograr niveles de consensos para poner de acuerdo a los diferentes actores e intereses sobre el largo plazo, digamos más allá de los 15 años, o por el tiempo de una generación. Esta intervención mediadora estaría destinada a producir una estrategia con validez para el largo plazo. Ella debería permitir obviar momentáneamente los bloqueos ligados a las tensiones que dividen las comunidades y que impiden, por cierto, ponerse de acuerdo sobre lo inmediato, sobre el corto plazo. Quiero decir que el carácter de urgencia de los conflictos habituales no debería impedir la reflexión y el acuerdo sobre el largo plazo, sino más bien estimularlos.

Cuando se asume un punto de vista como éste es claro que se entra en una lógica invertida en relación a la postura oficial puesto que según ésta, el proceso de planificación se construye a partir de las demandas inmediatas (las que, en principio, pueden ser consideradas como conocidas), el procedimiento habitual siendo un ejercicio de agregación de rubros y de calendarización. En la opción patrimonial, el primer nivel de resultados consensuales que se busca tiene que ver con el futuro, con la orientación estratégica del desarrollo local, y ello debe ser el objeto de un contrato entre las partes para asegurar el paso siguiente, que consiste en ponerse de acuerdo sobre el mediano plazo, es decir, sobre los contenidos concretos de una programación para cuatro o cinco años en coherencia con la imagen-objetivo consensualizada y también para decidir sobre la creación de una estructura de gestión negociada. A la programación del mediano plazo debería seguir el establecimiento de las reglas que cada parte (comunidades, municipio, Estado, sector privado) se compromete a respetar. Esta normativa es crucial, tratándose en particular de la explotación de los recursos renovables, y no debe por ningún motivo ser subestimada. A ella debe seguir la creación de mecanismos o instrumentos indispensables en los diversos dominios (técnicos, económicos, institucionales, reglamentarios y fiscales).

La necesidad de un mediador: ¿Quién?

En el procedimiento descrito el rol del mediador es clave, pues tiene como función animar u orquestar un proceso de diálogo cuyos resultados esperados deben traducirse en la estrategia de largo plazo. Su función es complicada y a veces debe realizarse sobre un terreno relativamente minado por litigios y tensiones intra y extracomunitarios. Hay que insistir en la originalidad de la modalidad de trabajo colectivo del mediador con los actores, la cual permite alejarse del procedimiento de la participación clásica porque, al contrario, es en este proceso que se fijan las reglas del juego, y se decide de lo bien o mal fundado de una determinada propuesta. Las ideas estratégicas surgen “desde abajo”.

Ahora bien, el mediador, llamémoslo "estratégico", es una figura jurídica por inventar, y los actores deben ponerse de acuerdo en su designación. Hay suficientes evidencias como para pensar que el Estado no tiene, a los ojos de los mapuches al menos, la legitimidad como para poder jugar ese rol o para designar unilateralmente al titular de la función; de manera que una instancia independiente debe ser buscada. Ella podría ser una Fundación o Corporación, que merezca la confianza de los indígenas por su reconocida honestidad y capacidad técnica y que sea aceptable para el Estado y los otros actores involucrados en la estrategia local. En última instancia, se podría pensar que se inventa una fórmula jurídica suis generis: una suerte de entidad o Corporación de estatuto mixto, sometida al derecho privado, dotada de la suficiente autonomía como para asegurar la objetividad a todas las partes.

Necesidad de restringir la escala territorial de las ADIs

A propósito de las ADI , lo primero que conviene preguntarse es si se quiere que ellas correspondan a una concepción de trabajo destinado a promover la autogestión indígena o si, por el contrario, se trata simplemente de definir un espacio más para el despliegue de las tareas sectoriales y rutinarias de las diferentes instituciones. Si es lo primero, dos cuestiones son de máxima importancia: el tamaño geográfico del área de programación y la estructuración simple del organigrama y de las instancias de responsabilidad y de decisión.

El primer punto sería revisar la extensión territorial de las ADI. El ejemplo del Área “Jiwasa Oraje” en territorio aymara aparece como una aberración: lo que se ha hecho es superponer a los niveles espaciales en que se ejecutan habitualmente las programaciones sectoriales, otro nivel espacial o territorial, que se subdivide según criterios técnicos, para continuar, esta vez con un grado mayor de complicación y dificultades, con el ejercicio de lo Mismo, es decir, la acción dispersa, desfazada y lenta de las instituciones públicas. Dicho de otra manera, un enorme espacio dejado al ejercicio de las supuestas virtudes de las "coordinaciones" institucionales, independientemente de la larga historia de fracasos de esta fórmula, tan mítica como la otra, de participación. En el caso de la ADI citada, el territorio de la acción para-indígena cubre literalmente la provincia entera de Iquique, ella pretende poner en movimiento toda la trama institucional existente, considerando además que todas las autoridades provinciales tienen que estar representadas en el organigrama y estar en las tomas de decisión, desde el gobernador para abajo. En cuanto a las comunidades, ellas importan menos y se diluyen negligentemente en las llamadas zonas ecológicas, o en las “áreas territoriales”...

Es como si, en el caso de los mapuche-huilliches de Osorno se cometiera el error de crear un Área de Desarrollo Indígena con todo el espacio provincial de la Cordillera de la Costa, yendo de la comuna de La Unión hasta Fresia, pasando por Purranque, San Pablo, Río Negro y San Juan de la Costa. Esto fué lo sugerido en un documento aprobado por la Junta de Caciques de la Butahuillimapu y confeccionado por la Fundación OCAC (demostrando que las organizaciones indígenas, de la misma manera que las Consultoras, no escapan a la impregnación de la cultura burocrática). Aquí lo que ha dominado es la idea de identificar las áreas con antiguas jurisdicciones cacicales y con la moderna división administrativa en comunas. Ese vasto territorio presenta una tal diferenciación en el estado actual de explotación de los recursos naturales (en primer término las tierras cultivadas y el bosque), de historias organizacionales, de niveles socio-económicos y de capacidad de negociación de sus líderes, que reunir todo ello en una ADI no tiene ningún sentido, salvo talvez si se está pensando en otra cosa. Tiene sentido talvez para aquéllos que confunden las cosas y piensan que es el Estado a través de sus acciones de desarrollo quien debe crear las condiciones de una reunificación de los territorios indígenas tradicionales y con ello favorecer la unificación política del pueblo indígena. Una vez más, aquí también parece haber operado la lógica de las cosas que se hacen “desde arriba”, lógica que, paradojalmente, es criticada con frecuencia por los indígenas.

A mi juicio, se trata por el contrario, de definir territorios que sean portadores de una coherencia social interna, donde a través del tiempo se han construido los patrimonios locales de las comunidades, donde un conjunto de elementos crean un cuerpo diferenciado espacialmente, del cual participa un número más bien limitado de comunidades que intercambian con cierta frecuencia y que pueden entenderse entre ellas para potenciar el factor proximidad. La voluntad de algunas comunidades de construir algo en conjunto es una condición más fuerte que cualquiera homogeneidad ecológica o cualquiera referencia a jurisdicciones pasadas o presentes. Por eso, en términos de tamaño de las áreas de intervención, la apuesta realista o pragmática debe ser por micro-áreas o micro-zonas más que por provincias enteras o por extensos territorios ancestrales, demasiado heterogéneos en cuanto a potencialidad de los recursos, voluntad organizativa, capacidad estratégica y posibilidades de la acción colectiva. Hace dos años tuvimos la oportunidad de argumentar en este sentido en un documento de trabajo acerca de un “modelo litoral” de desarrollo en la costa osornina de la comuna de San Juan de la Costa[3], insistiendo en la gran diferenciación de posibilidades estratégicas ofrecidas en el litoral, en la vertiente interior de la Cordillera de la Costa y en la pre-cordillera.

Por otra parte, el montaje del dispositivo orgánico y de decisión debe ser simple y no extremadamente complicado como afeccionan los responsables institucionales y también algunas Consultoras impregnadas de la cultura burocrática. Es absolutamente indispensable evitar la multiplicación de instancias y los organigramas jerarquizados donde los sujetos indígenas pierden toda, o una buena parte, de su visibilidad y donde las responsabilidades de instituciones y de indígenas terminan diluyéndose en la ineficacia.

Revisión indispensable de las instancias de decisión

Según la Resolución Ministerial que creó las ADI, la última instancia que decide de su creación normativa y seguimiento es el MIDEPLAN, mientras todos sabemos que en el modelo macro-económico actual, la práctica de ese Ministerio consiste en planificar la redistribución social vía programas asistenciales selectivos, más que ocuparse de desarrollo productivo o de reconversión económica de grupos o de territorios. Por lo mismo, su visión es corta, indiscriminada y sectorial, y no apropiada a la complejidad que plantea el desarrollo local indígena. Es indispensable pensar las soluciones a la problemática indígena de otra manera que por la via asistencial, remedio habitual para la marginalidad social.

Después de lo dicho acerca de la cuestionada experiencia centralista y sectorial de las instituciones públicas y acerca del carácter marcadamente local que deberá asumir la transición indígena a la modernidad, todo indica que la instancia superior para decidir sobre la conveniencia y oportunidad de creación de las ADI debería estar en los gobiernos regionales. El argumento es simple: el nivel local es el escenario en el cual los actores indígenas del cambio social interactúan o deben interactuar, mientras que la Región es la instancia que tiene la vocación por excelencia para ser la conductora de los procesos de construcción territorial o del ordenamiento del territorio. Es importante, por lo mismo, hacer la crítica de la voluntad del gobierno central, expresada en los documentos oficiales, cuando en relación con las ADI considera a los gobiernos regionales a la misma altura o jerarquía que las instituciones sectoriales u otras entidades privadas o públicas. No se ve en realidad ninguna justificación para que sea el gobierno central de Santiago quien oriente y asuma la conducción concreta del proceso de la reconstrucción social de los territorios indígenas, problema que debería ser tratado al interior de las estrategias regionales, a no ser que más allá de la inercia al cambio haya una intención política deliberada de erosionar y fragilizar todavía un poco más el proceso descentralizador, por ahora bastante estagnado.

Necesidad de un Coordinador Institucional

Se trata de instituir una figura jurídico-administrativa, de una persona que debería servir de enlace, de negociador y de responsable del seguimiento de los compromisos y acciones de las diferentes Secretarías Ministeriales. A través de él se trata de eliminar la cacofonía institucional que los indígenas entienden muy poco y soportan mal. Se trata de una figura institucional que se crea ad hoc para hacer posible la convergencia y los compromisos institucionales hacia los “territorios indígenas de desarrollo” que sean creados. Sería el hombre clave de los “amarres” institucionales. Podría ser, por ejemplo, el nuevo rol de algunos responsables de la CONADI, a condición que esas personas y este organismo sean investidos de la autoridad indispensable y de nuevas atribuciones, que los legitimen debidamente a los ojos de las otras instituciones públicas.

Necesidad de un organigrama simple para los TEALI (ex ADI)

En aras de la eficacia de las políticas y de las acciones, creo que a nadie escapará la importancia, de un montaje estructural muy simplificado para los "Territorios de autogestión local Indígenas". Sin entrar en los detalles se podría imaginar un montaje con los siguientes elementos:

Los interlocutores:

-Las comunidades que tienen la voluntad de darse un proyecto de futuro común. Ellas nombran una Directiva o Consejo, destinado a ser la instancia de gestión legítima del área de desarrollo indígena. Por encima, no hay otra instancia indígena.

-La municipalidad, por la responsabilidad que tiene sobre los intereses locales.

-El coordinador institucional, quien asegurará la seriedad de los compromisos de las diferentes instituciones.

-El sector privado, cuando tenga presencia en el área.

-El mediador, cuya función será decisiva, trabajará con los interlocutores para la definición de la estrategia de largo plazo y la confección de los planes de mediano plazo. Podrá abandonar sus funciones solamente cuando se haya efectuado la puesta en marcha de la programación de mediano plazo.

El conjunto de estos interlocutores confeccionan una agenda de trabajo animada por el mediador y el resultado de sus esfuerzos son entregados al Gobiernob Regional para su aprobación e inserción en la estrategia regional.

Los TEALI y la nueva estrategia de desarrollo

Los "Territorios de autogestión local Indígenas" se crean para facilitar un proceso de construcción territorial de nuevo tipo, se puede decir que allí las comunidades van a poder "reconstruir" sus territorios generalmente empobrecidos, y que allí tendrán lugar procesos de reconversión productiva, especializaciones, o al contrario, diversificación económica.

La creación de un TEALI será decidida por la Región cuando un grupo de comunidades se haya puesto de acuerdo para trabajar en común la elaboración de una estrategia de largo plazo. Esta estrategia debe construirse en torno a un "eje promisorio" de desarrollo, o sector económico con fuerte potencial, sobre el cual se puede dinamizar la economía local teniendo la certeza de una cierta durabilidad. Este "eje promisorio" debe permitir modernizar la economía local, instalarla en el mercado en condiciones de rentabilidad y determinar el orden y prioridad de los desarrollos complementarios o colaterales.

Como no se trata aquí de entrar en los detalles, sino de proponer algunos puntos considerados esenciales para el debate, no hablaremos de los procedimientos y métodos de programación estratégica, pero conviene insistir en la importancia de la fase inicial del proceso, esa que se llama el diagnóstico de la realidad. El diagnóstico indispensable a los TEALI no puede ser ese ejercicio banal y repetitivo que se ha instalado en el quehacer institucional y que da como resultado una suerte de repertorio de información, a veces sobre todo lo observable posible, pero donde no se ha invertido ningún esfuerzo reflexivo a lo largo de la encuesta, y que luego va a ser entregado a las instancias correspondientes para ser procesado mecánicamente en el nivel técnico de la planificación. El objetivo del diagnóstico útil no es ésto, puesto que su tarea es muy precisamente descubrir entre los potenciales locales cuál puede ser ese "eje promisorio" a partir del cual construir una estrategia de futuro, de desarrollo durable . El diagnóstico útil para el montaje de los TEALI es entonces de nuevo tipo, no necesita hablar de todo sobre el área en cuestión, ni describirlo todo, sino guiarse por algunas palabras claves para centrar la encuesta: reconversión económica o productiva, articulación hacia afuera, valor agregado de los productos locales, venta de servicios. En vez de un ejercicio en la dispersión, su realización y tratamiento exige la puesta en acción de un pensamiento sintético.

La filosofía de este tipo de diagnóstico es su intencionalidad estratégica, contrariamente al diagnóstico banal o burocrático, desprovisto de imaginación e inapto a  pensar lo local y lo global a la vez.

Para concluir...

La intención del gobierno actual de diseñar una política de "Nuevo Trato" para los pueblos indígenas, crea a mi juicio un contexto propicio para el debate y las proposiciones. Las posibilidades de hacer avanzar las cosas tienen que ver con la relación de fuerzas indígenas/Estado, la cual en las condiciones de atomización endémica de las organizaciones indígenas es poco favorable a una inflexión importante de las políticas centralistas y burocráticas aplicadas hasta aquí. De todas maneras, la historia de la coexistencia indígena con la sociedad de origen español es larga, con altibajos que van de períodos de calma a otros conflictivos, pero las dos sociedades están condenadas a coexistir y a negociar el mejor modus vivendi posible. En este sentido, los años 90 han sido particularmente favorables y ha habido avances innegables en la aptitud y voluntad de negociar.  Por lo mismo, creo que los indígenas no deberían echar por la borda las aperturas que parece haber creado el informe de la Comisión "Verdad y Nuevo Trato" y, por el contrario, deberían profundizar en sus resultados y desarrollar nuevas proposiciones. Creo también que una carta importante que deberían jugar los pueblos indígenas es la carta de la descentralización, movilizarse por ella y desarrollar alianzas en los niveles locales así como en las instancias regionales, con vista a fortalecer las dinámicas locales. 

ANEXO

Párrafos seleccionados del Acta de la Octava Sesión del Consejo del Consejo Directivo del Area “Jiwasa Oraje” de la provincia de Iquique (07/01/2003)

(de G.D., representante del sector Turismo): "Lo que efectivamente no ha funcionado han sido los Comités, no ha habido ni una sola reunión de ningún Comité. Nosotros partimos de la base de trabajar en Comisiones .Hubo también una petición de efectuar una sesión con las áreas más pertinentes del CORE, pero ello nunca ocurrió, también hablamos de visitas a terreno pero nunca hubo ni una sola programación para visitar las comunidades (….) Por otra parte, no alcanzamos a recibir los informes de cada una de las comunidades del ADI, para saber de sus prioridades, su visión y lo que cada una de las comunidades espera de este Consejo…"

(de P.E.V., representante del sector Minero): "Existe en general un sabor amargo respecto a lo realizado el año anterior. Han pasado 12 meses y no tenemos, prácticamente, nada que mostrar. Yo me pongo en el caso de los representantes territoriales que sus bases le piden cuentas, sobre qué han logrado en 12 meses de gestión y probablemente el único éxito que tenemos que tenemos que mostrar es la conformación de un Reglamento, que hasta ahora aún está en discusión (…) Tenemos que consensuar un proyecto y presentarlo, quizás es muy válido analizar el Plan Director, pero es muy probable que esta discusión nos desgaste interminablemente. Qué va a pasar: vamos a llegar al 2004, y es muy probable que nos demos cuenta que tampoco hemos realizado nada"

(de O.V., Presidente Comité Territorial de Bajo Camiña): "…quisiera ser muy franco y plantearles que ha habido un trabajo muy deficiente de la Consultora, en especial la Consultora CEC Norte, quien es la que tenía que trabajar en los planes de desarrollo ( Planes Territoriales), tal es el caso que ha sobrepasado el tiempo normal de ejecución del programa. Nosotros el año pasado presentamos (al Consejo), en más de una ocasión, los problemas con la Consultora (…) Hemos realizado muchas gestiones con la CONADI y la Consultora, pero lamentablemente, la consultora no funciona. Ellos están terminando el programa con una reunión por Comité. En el caso de mi Comité hubo una reunión con 6 o 7 dirigentes, pero una reunión no basta para levantar toda la información, la cual se ha presentado a CONADI y a la Consultora. Yo creo que ése es el problema por el cual los Comités no hemos podido presentar nuestras demandas".

(de J.M.L., Presidente del Consejo Nacional Aymara): "Si bien soy nuevo en esto, y pese a haber participado en el proceso de conformación del ADI, yo como nuevo presidente del Consejo Nacional Aymara, he percibido que ésto (la instalación del ADI) aún estáa durmiendo, aún no se ve un impacto y para ello debe haber un compromiso tomado por todos los involucrados, donde cada Comité presente sus proyectos"

(de R.C., Presidente del Comité Territorial Mamiña-Macaya): "Nosotros en Mamiña estamos considerados como zona turística, pero no se nos ha tomado con la debida seriedad. Nosotros hemos presentado un proyecto de alcantarillado para Mamiña, se ha presentado a SERPLAC, pero falta el financiamiento del diseño del proyecto y el financiamiento para la ejecución de la obra; en este momento se están haciendo las cosas al revés: se empiedró (pavimentó) las calles principales del pueblo, pero cuando llegue el momento de hacer el alcantarillado se va a romper todo eso. Yo hice presente esta situación al MINVU, pero me respondieron que por ahora estaban los recursos para la pavimentación pero no para el  alcantarillado (las platas no se pueden cambiar de item): ¿Qué pasa? Que las instituciones públicas trabajan por su cuenta y no coordinadamente, entonces tenemos varias institutciones que hacen lo mismo: Orígenes, CONADI, INDAP, OOPP, Minvu. Se están gastando las platas de una forma no planificada. Nosotros, afortunadamente, en Mamiña, tenemos el apoyo de Cerro Colorado, la minera aportó con unos 190 millones de pesos para trabajar con las localidades que son afectadas por la industria"

( de A.Z., Presidente del Comité Territorial Alto Tarapacá): "Ahora esto se ve, se hizo una sola ronda de recolección de informaciones y ya se sacó un documento (borrador de Plan Director), y esto pasa porque la CONADI lo úunico que le interesa es entregar un resultado, bueno o malo, borrador o en limpio, con el fin de liberar a la Consultora. No podemos estar jugando con borradores en el Consejo Directivo. Lo peor de todo es que CONADI valida el trabajo de la Consultora, yo no sé que tipo de intereses hay entre medio, y CONADI dice que es su mejor Consultora, pero para nosostros es la peor Consultora. La verdad es que nosotros no queremos seguir con esa Consultora (CEC Norte) y que se termine el programa, es más, queremos que el programa se vaya a auditoría para que se revise y que las platas que están sobrando se traspasen a otra Consultora para que se termine el Plan Director. Este Plan no tiene ningún apuro, puesto que estas demandas ya las está cubriendo ORIGENES"

"Otra propuesta nuestra, aparte de cerrar el programa, era que a esta Consultora no se le otorgara ningún programa, lo hemos hecho notar varias veces. Es más, a nosotros el señor subdirector ( de la CONADI) nos sacó de las Comisiones de Selección, puesto que él tiene a CEC Norte como la mejor Consultora y nosotros no queremos trabajar con esta Consultora, por cuanto para nosotros es la peor evaluada, ha sido la Consultora que más ha trabajado con el pueblo Indígena y es la que menos ha hecho; es más, si sube a terreno no conoce a los dirigentes, no conoce los sectores"

(de O.V.): "Lo que ha expuesto Alfredo Zamora, no solo lo dice él, en mi Comité Territorial también han pasado cosas similares. Nosotros nos comprometimos a trabajar por nuestros territorios y aceptamos trabajar con esta Consultora, pero la verdad es que a la fecha la CEC Norte no ha dado los resultados esperados. Existen una serie de cartas enviadas a la CONADI donde hemos expuesto esta situación en diferentes ocasiones, de las cuales no hemos obtenido respuestas (…) Realizamos una reunión entre la Consultora y la CONADI donde acordamos hacer 5 reuniones para validar la información , sin embargo a la fecha no he tenido respuestas, simplemente ya no se puede tratar con la Consultora"

(de la Presidenta ( S) del Consejo Directivo): "Yo creo que debemos avanzar y les propongo seguir trabajando con la Consultora"

(del Secretario Ejecutivo, C.Ch.H., Subdirector de CONADI): "Propongo también seguir trabajando en pos del desarrollo de las comunidades indígenas por cuanto los representantes territoriales se deben a sus bases. Por otra parte, nosotros no vemos razones jurídicas ni objetivas para caducarle el contrato a la Consultora y les recuerdo que esta Consultora fué la que hizo todos los estudios del ADI del Jiwasa Oraje".

(Este articulo fue publicado en la revista ESTUDIOS SOCIALES, n°113/ Semestre 1/ 2004), CPU, Santiago.

Referencias bibliográficas.